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专家称政绩考核告别GDP唯一 将与人民满意挂钩

  “如果我们喝着污染的水,吸入着污染的空气,吃的是污染的食品,这种GDP的增长对各级领导的政绩无疑是一种讽刺。”

  无论是十七届五中全会会议公报,还是10月27日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,均未提及有关GDP增速的量性要求。

  在国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授看来,这是中国社会转型的重大信号。“核心是‘建立一个人民满意的社会’,这意味着对于各个地方政府的最终评价就在于‘人民满意不满意’,以GDP为主要甚至唯一考核指标的时代过去了”。

  在“十二五”乃至今后更长时期内,将以什么具体指标考核官员政绩?公报提出的“经得起实践、人民、历史检验”的实绩,其标准又是什么?对于习惯了GDP思维的各级官员来说,如无GDP量性要求,在新的时期,其工作重心将置于何处?另一方面,要改变中国贫富、区域、城乡差距,必须依靠发展,如何科学处理这之间的关系?

  更进一步探究,官员政绩与“人民满意”挂钩,其深层含义在于,中国当前的体制改革必须进入深水区。否则,唯GDP“马首是瞻”,或许仍将时隐时现。

  此前的几个五年计划均对速度提出了明确要求。比如,“九五”计划提出,要实现人均国民生产总值比1980年翻两番;“十五”计划提出,要为到2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基础;“十一五”规划提出,人均国内生产总值比2000年翻一番。

  对GDP增长速度的要求,让中国经济实现了快速的增长,也使得中国经济的总量跃居为世界第二,综合国力大大增强。但是,解决了温饱之后,一些新的社会矛盾却产生了。

  “GDP呈两位数的发展,但是我们的人均收入始终低于经济的增长速度。”经济学家、中央党校前教育长李兴山认为,人民收入不随经济增长而同步增长,是民生问题之中很要害的环节。

  对居民收入增长的“不同步”,国家发改委宏观经济研究院教授常修泽在接受本刊采访时指出,2000年,居民收入占GDP比重为65.5%,接近2/3;而到了2007年,这一数字为57.5%,下降了8个百分点,“也就是说,一年下降了1个百分点。”再辅之以不时出现的通货膨胀,购买力严重下降,居民收入实际为“负增长”。

  而另一方面,“改革开放以前的30年,出于国家战略的需要,为了新生的共和国政权的稳定,需要全国人民勒紧‘裤带’;但是改革开放这三十年来,特别是上个世纪90年代以后,我们发现收入分配越来越集中在少数阶层和特殊的利益集团手里面。”北京大学地方政府研究院院长彭真怀向本刊记者指出。

  彭真怀认为,在各地GDP增长的同时,人民的幸福感却越来越低。他发现,一些危险的信号已经出现。比如,企业家的安全感越来越脆弱,不少精英人群移居海外,以及不断滋生的腐败问题。“人民幸福感的减少,看似是一个现象,其实说明了国家在发展过程中存在一定的问题。”

  十七届五中全会公报提出,各级领导干部要“树立正确的政绩观,努力做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”。彭真怀认为,此种检验,首当其冲的就是“不能仅仅看GDP数据的增长”,在考核上不能唯GDP马首是瞻。“如果我们喝着污染的水,吸入着污染的空气,吃的是污染的食品,这种GDP的增长对各级领导的政绩无疑是一种讽刺,没有任何意义。”

  尤其不能忽视的是,“在城市,43.6%的中低收入者买不起房,居无定所;占中国70%人口的农民,其收入增长越来越困难,农业发展的制约条件越来越多;各个地方出现的GDP增长,能否经得起这些群体的检验?”彭真怀质疑。

  而为了发展GDP,不少地方出现了对资源的掠夺式开发。在资源开采上,采了肥的,弃了瘦的;开了大的,甩了小的;挖了浅的,甩了深的。对此,彭真怀称之为“断子孙饭碗”,对国家的长远发展不利。“不谋万世者不足以谋一时,不能只是为了这一代人,甚至只是为了这一代的部分人,更甚至是为了某些官员的政绩增长而影响了全民族的可持续发展。”

  但是,“这不能全怪地方干部,主要是体制机制的问题”。李兴山向本刊记者分析说,当前,地方政府官员考核上存在的“唯GDP主义”,是导致地方政府单纯追求GDP,不太重视环境保护和居民收入同步增长的重要原因。

  “一些地方领导干部缺乏科学的政绩观,问题出在下面,根子却在上面。”彭真怀认为,很多年来,衡量干部的工作一直靠数据说话,有时一些不符合科学发展观的数字增长,也被当作了任用提拔干部的依据。

  中央政研室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立希望,“十二五”经济发展的速度能稍微降一点,“实际增长速度能达到百分之九点几就不错了。这样可以有一个比较宽松的环境,来集中精力进行结构调整。”

  在彭真怀看来,当前已无必要从中央的层面把GDP目标设定在9%,否则,必定造成层层加码,中央的9%,到了省里就变成了11%,到了市县一级则可能增加至13%。他认为,“是时候给各级地方政府吃颗‘定心丸’了”,各级政府必须静下心来思考,“和GDP增长相对应的是,我们甚至有提出GDP‘减长’概念的必要。”

  GDP“减长”的同时,彭真怀认为,保障和改善民生的指标却需要增加。比如,人民幸福感强不强,劳动者的体面是否得到满足等。

  “今后考核干部时,不应再以考核GDP增长为主,或不单纯考核GDP增长。”李兴山认为,完全可以设立新目标来引导我们经济发展方式转变和结构调整,比如考核环境、生态,以及该地区人均收入增长是否和GDP增长同步等。

  “‘十二五’的政绩考核指标应增加一些有关资源节约型、环境友好型社会构建的约束性指标。”郑新立认为,包括单位GDP能源消耗、二氧化硫和含氧化合物的排放量、污染物的排放量、绿化率、森林覆盖率等,以此敦促地方政府促进经济向良性社会转变。

  郑新立透露,2011年1月15日左右,中国国际经济交流中心将正式发布转变发展方式的评价指数,以实际行动落实提出的建立发展方式转变的评价指标。

  竹立家认为,在新的时期,科学发展将代替GDP增长。因此,“今后对干部进行考核的时候,不光是要看当地的经济发展水平,更重要的是要看当地的社会发展情况。其中,和谐发展、稳定发展、公平发展将在干部政绩考核中占据重要地位。”

  比如,当地社会的贫富差距程度,城乡一体化程度,包括政府的公共服务的均等化提供程度,甚至包括政府的透明度,政府自身建设,以及反腐倡廉情况,就业、教育发展水平、治安情况、社会的诚信情况、道德状况等。

  “迫切要求在干部考核指标体系上进行重大修正。”竹立家建议对以下指标进行刚性量化:一、普通职工的工资增长率要强化。例如,GDP增长8%,工资是否随之增长很容易看出来,可以量化,且与共享性增长的理念相符;二、就业率以及教育和医疗投入。教育、医疗投入究竟是不是快速增长,这些都是可以量化的;三、社会安全率。以公安系统为例,国内安全费用大幅度增长,但是发案率和社会稳定率又如何?应设立指标比较各个地方的社会安全率,社会公共安全的服务是否到位;四、社会保障、社会诚信和社会和谐之类的“软指标”。这类指标虽不好衡量,但是通过公众调研、中介参与的方式亦可实现。在他看来,如果说这些指标真正发挥实效,人民满意程度都可以通过这些指标反映出来。

  另外,本刊记者在地方调研时,有基层环保工作人员指出,应加强主体功能区的构建,并落实每个地方相应的具体指标。比如,在环境脆弱区,尤其应弱化对GDP的要求。

  全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻建议,建立居民收入跟经济增长挂钩、劳动所得与企业效益挂钩、工资与物价水平挂钩的机制,逐步提高居民收入在国民收入中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重,改变财政收入和企业利润增速远快于城乡居民收入增速的现状。

  与此同时,如何将约束性指标与预期性指标相结合,受访专家建议当前也应有所谋划。一般而言,所谓预期性指标是国家期望的发展目标,主要依靠市场主体的自主行为实现;而约束性指标则是在预期性指标基础上进一步明确并强化政府责任的指标,是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。其中,约束性指标较容易实现。比如,有关部门在对“十一五”规划的中期评估中发现,8个约束性指标中有6个进展顺利。而预期性指标则相对变成了柔性指标。

  “‘十二五’期间,政绩考核的标准取向即科学发展和社会的公平正义,结果评测的主体是人民是否满意。但是,具体指标的分解上如何更加科学化规范化,还需要作一些细致的研究。”竹立家说。

  在提出新考核办法的设想后,多数专家坦言,GDP于中国发展仍具有重要意义。

  将经济增长置于指标之内,竹立家认为可以理解。毕竟,中国仍为发展中国家,和发达国家相比,中国的综合国力仍有较大不足。而且,要改变中国贫富、区域、城乡差距,必须依靠科学发展。

  有关受访专家向本刊分析,从历史旧账来看,中国各级财政存在的一个现状是,“中央财政满满当当,地方财政空空荡荡,县乡财政哭爹喊娘”,有些县市甚至靠一个学校或者一个企业来养活。

  “当地居民收入与GDP同步,这就要求增加居民收入。而居民收入的增加,则需要企业最低工资的提高。近年来,随着中国劳动力和资源价格的上涨,企业的成本压力已有较大上升。最低工资的继续上调,造成企业成本压力的进一步扩大。进而造成地方政府税收的减少。而地方税收的减少,则使当地在教育、医疗、公共服务领域的投入方面捉襟见肘,这必将影响到公共服务型政府的构建”,这位专家指出。

  竹立家坦言,GDP是可以量化的指标,因此,比较容易考量,这也正是作为预期性指标的GDP指标总在实际中变成约束性指标的原因之一。而社会发展领域的一些柔性指标,却不易作定量要求。

  竹立家建议,在新的考核指标之前,中央财政和地方财政都应有更强的算账能力。就中央而言,针对地方财政收入高低不均衡,应该通过更科学的转移支付使中央资金统筹更加合理;就地方政府而言,每笔钱该怎么花,如何寻求发展经济和促进社会公平之间的最优组合,将是对官员管理水平的极大考验。

  要让人民满意,竹立家认为,首先,人民要有对公共政策的更广泛的知情权、参与权和表达权等。“如果在社会分配方面,人民的表达和参与渠道不够充分,监督权不足,那么,政府所说财政预算合理恐怕就只能是‘自说自话’。”

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